【導 語】

關于進一步加快環(huán)境領域市場化改革的議案 

我國污水垃圾處理行業(yè)自2002年開展市場化改革以后，環(huán)境服務的收費機制和定價機制逐步建立，工藝技術、商業(yè)模式、價格機制逐步規(guī)范，帶來了環(huán)境設施投資、運營效率和環(huán)境質(zhì)量的明顯改善。2005年，發(fā)改委開展火電行業(yè)煙氣脫硫特許經(jīng)營試點，環(huán)保公司承擔脫硫設施的投資建設運營等，第三方治理取得明顯成效。近年，基于政府管制的環(huán)境治理政策較多，而市場化政策實施相對滯后，環(huán)保行業(yè)發(fā)展存在以下障礙：

一是環(huán)境服務價格體系不完善，垃圾、飛灰、污泥處理服務收費不合理。隨著垃圾分類收集推進，垃圾預處理、給料、分選和焚燒技術裝備進步，多數(shù)企業(yè)每噸垃圾發(fā)電量都遠超過現(xiàn)行執(zhí)行標準280千瓦時，但超過部分不享受全國統(tǒng)一垃圾發(fā)電標桿電價0.65元每千瓦時。環(huán)保行業(yè)技術的升級無法提高和改善企業(yè)效益，抑制了環(huán)境產(chǎn)業(yè)技術研發(fā)及推廣應用的積極性。當前，垃圾焚燒飛灰的處理成本報價從500～1500元/噸波動，甚至存在不收費現(xiàn)象。由于市場不規(guī)范及監(jiān)管不到位，垃圾焚燒行業(yè)飛灰多數(shù)沒有得到妥善處理。按照BOT項目測算，污泥處理全成本區(qū)間在150元/噸～500元/噸，平均成本為270元/噸，折合污水處理費中約0.2元/噸。2016年全國36個省會城市及計劃單列市的污水處理費平均為0.82元/噸，僅能夠彌補污水處理成本支出，至少有50%以上的污泥沒有得到安全化處置。

二是全國環(huán)保投入存在資金缺口。按照國際上控制“環(huán)境質(zhì)量改善”的標準，“環(huán)保投入占GDP比重”應保持1.5%。以我國2018年GDP總量80萬億，環(huán)保投入占GDP比重1.5%估算，環(huán)保投資約需1.2萬億。根據(jù)測算2016年全國環(huán)保投資約為1萬億左右，尚存在2000億元的資金缺口。2018年全社會基建投資整體呈下滑趨勢，1-9月基礎設施投資同比增長僅為3.3%。當前，社會資本進入環(huán)保領域出現(xiàn)退潮趨勢，環(huán)保企業(yè)對外直接投資持續(xù)縮減，工業(yè)企業(yè)的污染防治投入也逐漸減少。近年地方財政投入污染防治和環(huán)境保護的資金總量穩(wěn)定提高, 但是財政基礎較弱的東北、西北、西南地區(qū)投入相對不足。在國家財政投入增長空間有限的情況下，需要制定利好環(huán)保產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟政策，調(diào)動社會資本投資綠色產(chǎn)業(yè)的積極性。

三是稅收優(yōu)惠覆蓋面窄力度弱。2015年增值稅新政實行后，環(huán)保行業(yè)繳納增值稅及附加累計約占污水、垃圾、危廢處理費收入的4%～7%，造成利潤率本就很低的環(huán)保企業(yè)盈利大幅下降。現(xiàn)行增值稅政策實行稅制處罰與環(huán)境超標處罰相關聯(lián)，各地執(zhí)法措施尺度不一，可能影響環(huán)保企業(yè)未來三年應得的退稅收益。我國環(huán)保企業(yè)大部分尚屬于中小企業(yè)，針對高新技術企業(yè)的優(yōu)惠政策可望而不可及。環(huán)保行業(yè)細分程度高，稅收優(yōu)惠政策的相關技術產(chǎn)品目錄等沒有及時更新，新型創(chuàng)新性環(huán)保技術產(chǎn)品無法獲得支持。地方主管稅務機關擁有更大的自由裁量權，落實優(yōu)惠政策有一定難度。此外，工業(yè)和危險廢棄物沒有納入目錄定義的“垃圾”范疇，不能享受免征政策。

四是環(huán)保行業(yè)融資渠道全面萎縮，行業(yè)融資難度增加。從2018年4月，部分近五年市場規(guī)模擴張過快，透支財務可持續(xù)能力的企業(yè)出現(xiàn)了嚴重財務危機，企業(yè)債務違約危機發(fā)酵后，證券市場股價爆跌使已質(zhì)押股權觸及平倉線價格，面臨被金融機構強制平倉、司法凍結的困境，股權質(zhì)押和股票證券等融資途徑熄火。2018年三季度，公募基金持股環(huán)保企業(yè)總市值約為60億元，僅占公司總流通市值的1.1%，環(huán)保行業(yè)遇冷。銀行系統(tǒng)后續(xù)信貸評估更加慎重，使行業(yè)融資成本大幅升高，信貸額度銳減。環(huán)保行業(yè)的各種融資渠道整體萎縮，需要防范債務風險惡化影響行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

為了促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，提出以下建議：

1、進一步完善環(huán)境服務價格體系。財政專項資金加強對于飛灰處理的激勵和補貼。飛灰處理成本計入垃圾焚燒補貼或進行專項補貼，焚燒發(fā)電企業(yè)收益與飛灰等處置達標掛鉤。對于達標情況良好的項目，可適當增加其上網(wǎng)電價補貼或提高垃圾焚燒價格。污水處理費中應定額提取0.2～0.3元的每噸污泥處置費用。彌補環(huán)境短板，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域環(huán)境基礎設施的用電費用給予專項財政補貼或減免。非電煙氣治理領域，實行類似于脫硫電價的可操作性正向激勵政策。

2、實行環(huán)保行業(yè)結構性減稅政策，選擇特定稅種削減稅負水平。對于污水、垃圾、危廢、醫(yī)廢、污泥處理等營業(yè)收入降低稅率，比如參照生活服務業(yè)增值稅6%稅率執(zhí)行。對于環(huán)保行業(yè)即征即退的增值稅部分，不再征收所得稅。在所得稅“節(jié)能減排技術改造”優(yōu)惠名錄中增加脫硝、除塵項目企業(yè)所得稅減免政策。完善即征即退相關細則，確保即征即退政策落地。完善“不得享受增值稅即征即退政策”相關細則，合理界定環(huán)境違法責任。

3、實施綠色財稅金融政策。引導政府新增財力加大環(huán)保投資預算，在每年新增財政收入按比例專項用于環(huán)境保護。擴大對綠色企業(yè)的擔保、貼息支持。盡快出臺利用國家融資擔保基金支持綠色環(huán)保行業(yè)的具體措施。財政性資金對于節(jié)能環(huán)保企業(yè)的貸款和發(fā)債提供貼息支持。鼓勵由環(huán)保領域的行業(yè)協(xié)會組織參與成立定向支持環(huán)保行業(yè)的擔保基金/公司，或者在某些地方試點，由地方政府和綠色企業(yè)共同出資成立擔保基金/公司，專門為綠色企業(yè)提供擔保服務。將綠色企業(yè)納入定向降準和再貸款的支持范圍，繼續(xù)強化通過再貸款支持綠色環(huán)保項目的措施。著力于引導商業(yè)銀行為治理企業(yè)提供融資服務，對于資信良好的環(huán)保企業(yè)，在貸款額度、貸款利率和還貸條件方面給予切實優(yōu)惠。鼓勵商業(yè)銀行以應收賬款質(zhì)押、知識產(chǎn)權質(zhì)押、股權質(zhì)押等方式開展綠色信貸。適度擴大環(huán)保行業(yè)貸款抵押品范圍，允許劃撥土地及地上的建筑物、地面和地下管網(wǎng)、設備設施抵押融資。

二O一九年三月一日