“巨資注環保錢該怎么花”之有錢怎樣用到刀刃上？

　編者按:

　　面對政府數千億生態環境投資即將陸續注入，環保業界的眾多專家、學者和企業可能最先在興奮之余開始深入思考，如何更好利用政府拉動投資、擴大內需的機遇實現環保產業的又一輪發展；如何利用自身影響力，爭取更好的投資環境與信貸環境。此次環境主管部門、業界專家和企業一改過往坐等項目資金的被動，坦誠交流、建言獻策，試圖從“危”中尋找機遇，也為迎接機遇積極準備。而我們作為業界觀察者，對環保產業能否整體受惠于政府資金投入，中央強烈的投資拉動能否收獲實效等問題也保持著高度關注。

　　在今后一段時間內，本版將以“巨資注環保錢該怎么花”為題推出連續報道，圍繞政府生態環境投資及相關領域，解讀政策信號、反映行業聲音、溝通學界觀點。期望通過本版編輯記者的共同努力，為關注、關心環保的各界人士開闊思路提供一點幫助。

　　2008年年末，國務院出臺總額為4萬億元的刺激經濟、擴大內需政策，成為了確保中國經濟“保暖過冬“的重大措施。其中，對環境基礎設施、生態建設大幅增加投資，明確環保產業成為中央投資重點支持方向的消息，令各界均感振奮。環保產業春天就要到來的說法一時間頗為流行。

　　盡管中央已明確規定要對項目選擇、決策等全過程加以監督，確保“4萬億元不會搞出一大批低效或低水平重復建設的項目”。但隨之而來的地方政府“編項目、跑部委、搶投資”的熱潮，還是不免讓諸多環保業界專家深感憂慮:基礎設施建設的“大躍進”時代會不會又一次到來，從而產生新一批半拉子工程、曬太陽工程？如何避免上一輪宏觀刺激行動造成環境設施相當數量閑置的窘境？動作大、力量足的政府投資給業已形成的環保產業市場機制將帶來怎樣的沖擊。不久前，由清華大學、中國水網和搜狐網聯合主辦，首創集團協辦的搜狐環境講壇上，來自清華大學水業政策研究中心、全國工商聯環境服務業商會、通用技術咨詢顧問有限責任公司的相關負責人，就對上述問題進行了深入探討。必須重視投資拉動的質量、系統考慮環境產業鏈，明確政府、社會投資責任和關系等等成為他們為上述問題給出的答案。&$　　　

　　政府投資在前，幫助市場資金有效進入

　　政府應瞄準資金沉淀性強的領域，比如應重點集中在完善管網建設上

　　有錢花在刀刃上，雖是舊時俗語卻是顛撲不破的真理。數千億元環境建設資金，出手快，力度大，只有用在最需要它、最能發揮它作用的地方才是上策。論壇中3位專家都將這一領域鎖定為污水管網、垃圾收運、農村環境基礎設施。其共同之處在于都是資金沉淀性強、投資低收益甚至無收益的領域，如果沒有政府投資的大力支持，幫助市場資金有效進入，系統落實環境設施建設資金，環境治理系統中處理處置環節的癱瘓必定造成更多環境治理設施形同虛設、農村環保駐足不前等問題。

　　以城市污水管網為例，由于其投資浩大、資本沉淀性強、建設周期長，社會資本一般很難介入。如果仍然將政府投資局限于建廠，那么有廠無網、有能力沒負荷的局面還是不能改善，大批處理設施仍然形同虛設。但如果政府資金能重點集中在完善管網建設，提升運營負荷，降低運營成本，同時結合服務價格政策的調整，那么不僅原有的城鎮污水處理設施“有水喝”，有了用武之地，新建設施也將實現可持續的發展。

　　時至今日，無論是污染治理還是生態建設，環境保護的每一步都離不開大量資金的使用，同樣也避不開投資融資機制的創新和改革。面對治理任務繁重、資金總量有限的情況，在節能減排、污染治理領域進行金融創新的要求顯得更加迫切。

　　通用技術咨詢顧問有限責任公司總經理劉昆一直努力推動地方政府污染治理的投融資試點。她為滇池治理設計了“1＋1＋1大于3”的模式，第一個1是擴大債權融資盤子。比如很多管網都是以沉淀資產的形式存在，可以利用它來進行債權融資；第二個1是發行準市政債權，即隱性市政證券，通過政府信用的注入，進行資產證券化和相關金融工具的翹動；第三個1，就是要引入新的戰略投資人和新的金融工具。同樣一份資產，經過第一個步驟放大了兩倍，第二個步驟放大了3倍，資產的放大效應達到六倍。

　　看得見的手和看不見的手相互融合

　　政府要做自己擅長的事。政府并不只是擅長出錢，政府能發揮的最大也最不可替代的功用是注入信用

　　看得見的手和看不見的手相互融合，共同發揮作用，中國30年經濟改革不乏成功的案例。通過不同的制度設計，完全可以充分發揮政府融資成本低、市場競爭效率高的優勢。近年來，我國逐漸增多的污水處理廠BOT、TOT，城市排水系統終端處理設施市場PPP(公私伙伴關系)模式等，都是利用社會資本加強公共資源的有效使用，可以在很大程度上抑制地方政府盲目擴大投資規模和缺乏投資約束的沉疴。事實上，近年來，“政府建網、企業建廠、市場化運營”的模式已經取得了許多成功經驗，成為我國城市環境建設的基本模式。

　　全國工商聯環境服務業商會會長文一波講了一個例子。陜西省政府在促進污水處理設施建設時，要求所有污水處理廠的建設必須采用市場化的方式，管網由政府補貼建設。滿足以下兩個條件的都給補貼，第一，污水處理廠市場化已經啟動，污水處理廠已經開工建設。第二，管網工程已經開動。每一公里建設都有相應補貼。幾年來，當地污水處理設施建設速度特別快，政府的負擔也不重。而市場看到政府建管網的決心和速度，市場反應也相當積極。

　　對此，清華大學水業政策研究中心主任傅濤也很認同:企業靈活性很強，但融資成本高；政府投資效率不夠高，但融資成本低。政府和企業完全可以各取所能，各避所短。沒必要也不能扎堆。在污染治理、環境設施建設的過程中，政府要做自己擅長的事。

　　政府擅長什么？劉昆認為并不只是出錢，政府能發揮的最大也最不可替代的功用是注入信用。比如現在很多的污水處理廠都是以利息資本化的方式沉淀在賬目上，政府就可以利用自身信用將這筆債剝離出去，把資產注入到污水處理公司，或者是相應的管理公司，連同市場投資的污水處理廠由市場主體統一運營，杜絕事業單位性的服務主體，完善“政府－企業伙伴”的投資體制。也可以在政府投資以股權形式存在的情況下，鼓勵政府投資回報部分返回企業降低服務價格壓力。通過不同制度設計，都有利于在環境服務價格相對較低的背景下，實現企業合理收益和效率提高。

　　以獎代補末端補貼

　　更建議用消費補貼來拉動，激發市場活力

　　近年來，隨著環境設施的大幅增加，我國環境產業的重心逐漸由工程、設備服務向運營服務轉移，以運供服務為核心的環境服務業比重逐漸加大。而環境服務的核心效果取決于運營環節已成為廣泛共識。而比建設費用更高昂的運營費用，顯然不能一股腦推給市場承擔，作為公共服務職能載體的政府必須“該出手時就出手“。財政部去年開始實施的通過地方政府規劃管網建設長度和新增污水處理規模，對地方給予獎勵，并與化學需氧量減排量掛鉤的方案，盡管還面臨缺乏必要監測系統的困難，但在未來，一定會成為鼓勵地方提高運營效率、科學規劃建設的有效方式。

　　與會專家也不約而同地建議，國家應逐步將直接投資轉為間接補貼，建立基于環境治理效果和環境質量改善為目標的政府財政補貼機制，加大對環境設施運營環節進行補貼的力度，完善相關機制。劉昆說，比起直接投資缺乏事后監管的弊端，補貼形式可以有效激勵污染治理效果好、數量大的企業，調動環境服務企業提高運營水平的積極性，從而加快全社會污染治理的步伐。

　　文一波舉了一個很簡單的例子，一個10萬噸的污水處理廠投資額為一到兩個億，每年的運營成本大概是1000萬元左右。如果政府將建廠投資改為每年補貼一兩千萬，就會有社會資本來投資建廠，這樣政府投資達到了放大10倍的效果，也解決了污水處理廠運行費用的老大難問題。

　　傅濤對此亦深有感觸:環保行業的發展不僅需要投資拉動的方式，更需要消費補助或者末端補貼的模式。既不會影響到原來投資的基本主體，也可以使資金放大效應進一步擴展，更有利于在市場機制下實現公平。

　　文一波更建議用消費補貼來拉動。比如對減排設施的補貼，可以采用減排1噸污染物，中央補貼1元錢，省市政府補貼兩元錢，地方政府再進行補貼。在此基礎上，再利用市場機制，那么政府資金的放大效應將非常可觀。通過這樣的機制，既可以有效拉動社會資本進入污染治理設施的建設運營，也可以借機建立起監督市場主體減排效果的機制，可謂一舉兩得。