□本期對話人物

　　夏光 中共黨員，經濟學博士，1982年參加工作，歷任原國家環保總局法規司副處長、環境與經濟政策研究中心室主任、副主任，現任環境保護部環境與經濟政策研究中心主任，研究員，環境保護部科學技術委員會委員。長期從事區域工業污染控制經濟政策、環境與經濟協調機制、環境管理機制創新及國家環境宏觀戰略等方面的研究。

　　對話人 環境保護部環境與經濟政策研究中心主任 夏光

　　采訪人 記者 劉曉星 張楠

　　點擊一 焦點關注：金融危機給環境保護帶來警示

　　關鍵思路

　　經濟要監管環保要實化債務要控制

　　記者:令人關注的金融危機仍在蔓延，透過危機的表象，請您談一下此次金融危機給目前的環境保護工作帶來哪些警示？

　　夏光:金融危機是一次全球性的挑戰，教訓是十分深刻的。金融危機是一個經濟現象，同時也是國家治理中的一個共性問題。從此次金融危機中，我們可以總結出對我國環境保護工作的3點警示:

　　第一，經濟要監管。資本的內在傾向是追求最大的利益，以次貸危機為發端的金融危機就是金融資本為了追求利益最大化，把成本和風險向外轉移而造成的，這在經濟學上稱為“外部不經濟性”。

　　國家監管是國際上公認的克服外部性的重要措施，它要求各國政府要對包括生產、流通、分配和消費在內的經濟活動進行必要和有效的約束、引導和規范。

　　美國金融危機的嚴重教訓之一是政府有意放松對金融衍生產品的監管，致使華爾街老板們用復雜晦澀和風險極大的金融產品誤導全世界投資者，造成難以收拾的危險局面。

　　過去，我們認為國家對經濟活動進行監管，對社會是有益的，但不利于經濟發展。現在我們看到了，缺乏監管或者監管過弱，不但對社會產生損害，其實對經濟發展本身也很不利，猶如父母放棄對孩子的管教不但會危害社會，同時也會害了孩子本身一樣。

　　監管就是政府對市場交易和社會運行進行干預的行為和過程，按照OECD(經濟合作與發展組織)提出的定義，監管包括“由政府或政府授予監管權力的所有非政府部門或自律組織所頒布的所有法律、法規、正式與非正式條款、行政規章等，是政府為保證市場有效運行所做的一切。”(“政府”這個詞在西方語境里有時泛指所有的國家權力機構，而在我國，“政府”主要是指行政系統而不包括立法、司法體系，所以西方所說的“政府監管”在我國譯成“國家監管”較宜)。

　　監管又分為經濟性監管和社會性監管。經濟性監管是指政府出于防止出現劣質、壟斷、欺詐、暴利等負面經濟后果而進行的干預活動，社會性監管是指政府出于安全、環保、衛生等公共利益目的而對經濟活動進行的管理。

　　環境監管是社會性監管中的主要內容，其目的是防止和克服經濟活動給社會帶來環境污染和生態破壞等外部不經濟性后果。黨的十七大報告指出，“我國經濟增長的資源環境代價過大”，這說明在我們的經濟發展中環境監管的力度還遠遠不夠。

　　缺少環保要求的經濟一定是一種粗放落后的經濟，而粗放落后的經濟是缺乏競爭力的。環境污染和生態破壞是資本的逐利動機衍生出來的后果，僅僅依靠資本(企業)的自覺行為很難糾正，必須有強有力的外部約束。金融危機的教訓告訴我們，必須加強對經濟活動的環境監管，這樣做既可以降低環境風險，也可以降低經濟風險。

　　第二，環保要實化。金融危機的另一個重要教訓是沒有很好地擺正虛擬經濟與實體經濟的關系。知識創新、金融創新等虛擬經濟是有重要意義的，因為通過這些活動可以大大擴展人類對自然規律和經濟規律的認識，提高人類的生產能力來滿足人們的有效需求。但虛擬經濟要建立在實體經濟的基礎之上，與實體經濟相互匹配，相得益彰。

　　金融危機的發生在一定程度上反映了把經濟虛擬化的傾向，以為通過金融產品的不斷衍生，而不必從事實體性的產業建設，就可以獲得持續的經濟增長，事實證明這種看法是危險的。這個教訓對環境保護也是適用的。

　　環保要實化，是指不但要重視環境保護的理念、口號、方針、指示、政策、要求等這些上層建筑的構建，同時必須進行體制、機制、工程、監測、監察、科研、信息等“實體性”的環保能力建設，這種“實體環保”是整個環境保護大廈的基礎和主體。環保要實化就是要有實實在在、真金白銀的投入。

　　近幾年來，國家不僅出臺了一系列環境保護的激勵性政策措施，而且還專門設立了節能減排、環保能力建設的專項資金，很多地方通過建設生態省和創建國家環保模范城市，在產業結構調整、城市環境整治等方面投入了巨大的力量，這些都是將環保“實化”的重要舉措。

　　但是，從總體來看，我國的環境執法、監測、決策、信息等方面的能力，相對于經濟發展帶來的巨大環境影響而言，是遠遠滯后的。國家成立環境保護部，這是環保在體制上實化的一個進展，但如果職能和能力都沒有大的變化，那就仍然停留在虛擬階段。

　　第三，債務要控制。金融的本質是債務關系，通過債務來融通資金，提高人類的生產能力，促進經濟發展，因此債務并非壞事，利用得當是有益的。金融危機是不當債務關系的總反映。

　　美國通過金融衍生品而形成的債務高達數百萬億美元，超過美國GDP總量數十倍，其金融風險通過這種龐大的債務鏈幾乎被無限放大，這就遠遠超出了良性債務的范圍。

　　因此，債務規模和風險都必須控制在可以接受和調節的范圍內，這是這次金融危機的又一個教訓。通過這一點，我們來看看對環境保護有什么啟示。

　　我國在經濟發展過程中，實際上也欠下了巨額“環境債務”，是把當代和后代應享有的環境福利進行了較大程度的透支。如果說在經濟發展的初期階段難免會付出一些環境代價的話，那么今天環境問題的程度實際上已經超出了良性債務的范圍，形成了我國歷史上范圍最廣、程度最深、影響最大的環境污染和生態破壞，即使說我國已經出現了“環境危機”也不為過。

　　這種危機也已經開始威脅我們的經濟安全，因此，及時清理和償還巨大的環境欠賬，是保證環境安全和經濟安全的必要選擇。

　　總之，在全世界都在反思金融危機產生、蔓延和暴發的教訓的時候，及時和認真地吸取教訓，提高對于環境保護在新形勢下的地位和作用的認識，是十分必要和有益的。

　　點擊二 焦點關注：4萬億元中央投資對環境保護的意義

　　關鍵思路

　　樂觀與困難同在

　　記者:在國家為進一步擴大內需安排的約4萬億元投資中，直接投向生態環境領域的投資達3500億元。請您談一下，這4萬億元投資對推動環境保護工作有何積極的意義？

　　夏光:去年11月以來，從出臺擴大內需的十大措施，到中央經濟工作會議重申保增長的調控目標，再到國務院辦公廳關于當前金融促進經濟發展的30條意見的出臺，越來越細化的調控舉措逐步勾勒出新一輪宏觀調控的路徑——既要保當前經濟增長，又要抓住難得契機優化經濟結構，促進經濟發展方式轉變。

　　在4萬億元投資中，保障性安居工程占2800億元，農村民生工程和農村基礎設施建設占3700億元，鐵路、公路、機場、城鄉電網占建設18000億元，醫療衛生、文化教育事業占400億元，生態環境投資占3500億元，自主創新結構調整占1600億元，災后恢復重建占1萬億元。從這一投資結構中可以看出，國家安排這4萬億元資金投入，并不是為了簡單地直接刺激經濟，依靠工業企業的復蘇在短時間內迅速增加產值，以應對國際金融危機對實體經濟的影響，而是要借力打力，轉“危”為“機”，同時達到改善民生和調整結構的目的。

　　對于這次金融危機以及國家拉動內需措施對環境可能產生的影響，目前還無法清楚地得出結論性意見，因為還沒有為此進行系統的實地調研，而且經濟界對這兩個事件的實際效應也眾說紛紜，各持己見，我們現在能做的是進行一定的理性推測。

　　我們可以對當前宏觀經濟形勢對環境的影響進行正反兩個方向的趨勢分析:一是從正面來看，受金融危機影響，

　　很多企業停產、歇業或關閉，在一定程度上減少了污染排放，這一點已有《人民日報》記者在寧夏等地的報道給予了一定佐證。同時，國家擴大內需的經濟刺激計劃中，有相當一部分投資是投向生態環境建設和環保能力建設的，這會使很多地方的環境基礎設施和環保能力上一個臺階，這對控制環境污染和恢復生態功能是有利的。

　　二是從負面來看，金融危機使很多企業流動資金缺乏，無錢投入污染治理，可能會使企業污染減排更加困難。同時，隨著國家經濟刺激計劃的實施，一些原來停產或歇業的落后產能可能恢復生產，形成污染反彈。

　　上述正反兩個趨勢，究竟誰強誰弱，可能各地情況不同。我個人認為，近期負面趨勢可能更大一些。這是因為，我們當前的經濟困難主要是由外需不足導致的市場有效需求不足造成的，而我國是一個人口眾多并有一定經濟實力的大國，內生需求不可限量，一旦采取措施擴大內需，我國經濟可能會比較快地實現好轉，每年仍能達到8％以上的經濟增長率，這與美國是由于金融系統嚴重惡化而導致經濟衰退的情況是完全不同的。

　　這種由于人口眾多而產生的經濟自我循環的現象，就是經濟學家所說的“巨國效應”。而我國又是一個具有獨特政治資源的國家，政府對經濟的調控能力很強，一旦國家確定要保增長，盡管要付出較大的代價，也一定能達到目標，所以我們可以對經濟恢復抱有很強的信心。

　　但在這個恢復過程中，由于經濟增長方式難以很快改善，“兩高一資”產業延續運行，被市場周期性波動所淘汰的落后產業可能在欠發達地區“克隆”再生，所以對環境的壓力會先抑后揚，我們應該把困難估計得更加充分一些。

　　點擊三 焦點關注：如何防止經濟“寒冬”中可能出現的產能盲目擴張現象

　　關鍵思路

　　以環境監管促經濟轉型 

　　記者:從目前來看，此次中央為擴大內需而出臺的巨額投資計劃在“保增長”的導向作用下是否會帶來產能盲目擴張的現象，請問國家應該出臺哪些措施來應對？

　　夏光:現在，一些地方上報的項目中包含了不少產能擴張的項目，總投資達360多億元，環境保護部嚴格控制這些項目，但是又可能出現“未批先建”的問題，今后可能會出現“拉鋸戰”或者是重復建設。在這種形勢下，環保工作應該支持地方經濟發展，積極促進經濟轉型，防止不科學的發展。

　　從國家保增長、調結構的雙重取向來看，環境保護獲得了一個特殊的地位:一方面開展生態環境建設可以極大地增加對經濟產品的需求，有利于推動經濟增長，另一方面環境保護又是一種對經濟活動的外在要求，有利于經濟體系朝著環境友好的方向轉變，二者結合起來，就賦予環境保護在當前形勢下的一個明確定位:以環境監管促經濟轉型。它是當前環境保護工作的一個重要思路，既是新的環保增長點，也是新的經濟增長點。

　　這次國家拉動內需的投資計劃，對環境保護是一個機遇，將對過去欠賬較多的環境基礎設施和環境監管能力建設有一個很大的提升。

　　目前，環境保護部圍繞保增長、擴內需、調結構的大局已經出臺了8條措施，一要堅定不移地加強污染減排工作，確保實現“十一五”減排目標；二要堅定不移地強化環評審批服務，竭盡全力促進經濟發展進步；三要堅定不移地嚴格環境準入，控制“兩高一資”項目和產能過剩行業過快增長；四要堅定不移地抓住國家加大投入的有利時機，加強生態環境保護和環境管理基礎能力建設；五要堅定不移地加強農村環境保護工作，下大力氣切實改善農村環境質量；六要堅定不移地強化環境管理，促進經濟建設與環境保護協調發展；七要堅定不移地加快完善環境經濟政策，建立健全環境保護工作的長效機制；八要堅定不移地強化環境監督執法，維護人民群眾環境權益。

　　這些措施分別從結構、準入、監控、能力等方面準確地定位了環保工作與保增長大局的關系，反映了中央把戰勝金融危機作為實現我國經濟結構轉型、經濟增長方式轉變的重大機遇的精神。

　　但中央的決心很大，不等于在地方一定能得到充分貫徹，有些地方政府傾向于保護污染企業，有的企業不能遵守環境保護法律法規，這都提出了一個提高環境政策整體執行力的問題，說明我們必須從整體上思考如何增強環境保護的綜合力量。

　　點擊四 焦點關注：目前的環保能力能否應對危機可能出現的諸多問題？ 

　　關鍵思路

　　增強環境保護的國家力量 

　　記者:目前我國的環保能力能否支撐當前的經濟運行，國家在環境保護方面應做好哪些工作？

　　夏光:金融危機畢竟只是一個短期現象，環境保護面臨的主要挑戰還是如何應對長期持續快速的經濟發展產生的環境壓力。

　　黨的十七大報告在列舉當前中國面臨的困難和問題時，第一條指出“經濟增長的資源環境代價過大”，這一表述有石破天驚之感，因為在此之前的中央文件，在談到困難和問題時，歷來都是“三農”、分配、教育、社保等問題居于前列，這次把資源環境問題放在最前面，表明環境問題確實已經上升為影響經濟社會發展的重大邊界條件。打個比方來說，中國猶如一個巨人，經濟發展這條腿越來越長，但環境保護這條腿還是原來那么長，結果這個巨人傾斜得很厲害，搞不好就會倒伏在地。這說明必須大力加強我國在環境保護上的綜合力量。

　　我們可以把一個國家在環境保護方面具有的綜合實力稱為“環境保護的國家力量”，簡稱“環境保護國力”，它包括政黨、人大、政府、司法和社會在環境保護上作用的力度。

　　改革開放以來，我國已經在經濟、政治、軍事等方面成為“強國”，但在環境保護方面仍然是一個“弱國”。具體來說，環境保護的立法、執法、司法都不夠有力。立法體系的最大問題是很多經濟、社會方面的法律本身沒有體現可持續發展和環境保護的理念；執法體系的最大問題是環境法律的處罰力度規定軟弱，執法手段缺乏；司法體系的最大問題是社會公眾缺乏環境權益依據，司法救助無能為力。

　　總之，環境保護所需的政治保障力量、經濟與環境綜合決策機制、公眾參與途徑、科技支撐力度、國際合作力量等，都還亟待加強。形象一點說，我國目前所具有的環境保護力量，只能應對上個世紀90年代那個時期的經濟發展規模產生的環境壓力，而要應對當前或未來的經濟發展對環境的壓力，我國環境保護的國家力量必須成倍強化。

　　近一二十年來，關于國家在經濟社會發展事務中的作用，國內外政治理論界給予高度重視和深入討論，“國家治理”、“國家構建”、“國家主義”等理論成為各國治理國家的有益借鑒。

　　這些理論的一個共同點是重新認識國家(政府)在經濟發展、社會公平、環境保護、國際秩序等不同領域的作用以及發揮作用的不同方式，形成政府、市場、社會各種力量的有效合作。

　　美國政治哲學家弗朗西斯·福山在《國家構建——21世紀的國家治理與世界秩序》中指出:“軟弱無能國家或失敗國家已成為當今世界上許多嚴重問題的根源。在過去幾年中，世界政治的主流是抨擊‘大政府’，力圖把國家部門的事務交給自由市場或公民社會。但特別是在發展中國家，政府軟弱、無能或無政府狀態，卻是嚴重問題的禍根。”因此，他提出“國家構建(statebuilding)”的命題。

　　所謂“國家構建”，就是要加強以政府力量為核心的整體國家力量的建設。“國家在某些領域必須弱化，但在其他領域卻需要強化”，形成一種該市場力量強的地方就強化市場力量，該政府力量強的地方就強化政府力量的合理格局。

　　強化環境保護的國家力量是我國未來環境保護的關鍵環節，也是中央提出的“提高黨的執政能力”的組成部分。以前有學者提出“環境執政能力”、“綠色控制力”等理念，這些都是環境保護國家力量的核心內容。

　　隨著我國綜合國力的不斷提高，特別是隨著經濟發展規模的擴大，應該大幅度增強環境保護的國家力量，這是我們在應對金融危機和確定環境保護長期任務時得到的重要結論。

　　點擊五 焦點關注：如何轉“危”為“機”？

　　關鍵思路

　　高揚“以保護環境優化經濟發展”的旗幟 

　　記者:針對我國的環境保護工作在這次危機中凸顯出的問題，請問我們應如何化“危機”為“轉機”，對此有哪些建議？

　　夏光:我們前面講到了“以環境監管促經濟轉型”，這個定位的實質是以保護環境優化經濟發展。發展是第一要務，在當前國家努力化解金融危機、擴內需保增長的形勢下尤其如此，所以環境保護必須在這個前提下來尋找作用點。以保護環境優化經濟發展是一個合理和合適的選擇。

　　環境保護可以優化經濟發展，是因為經濟活動的主體都是有很強適應能力和創新能力的群體，他們為了適應環保要求，會積極進行技術創新和制度創新，采取更好的發展方式，形成更強的經濟競爭力，這樣反過來對經濟發展有益。美國企業競爭力專家、哈佛商學院教授邁克爾·波特指出，妥善設計的環境標準有助于引發創新，降低產品的總成本或提高產品的價值，這類創新允許企業使用一系列更有生產力的原料、能源及勞動力等，抵消了改善環境影響的成本，進而提高資源生產力，使得企業更有競爭力。他的這個論點被稱為“波特假說”。

　　以保護環境優化經濟發展，需要主動采取以下措施:

　　從環境保護方面對經濟發展提出基礎性要求。根據環境容量、資源稟賦和發展潛力，把國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發4類主體功能區，制定不同的區域發展政策。根據環境容量和資源承載力確定污染物排放總量控制計劃，并以此為基礎制定經濟發展總體規劃和專項規劃。在一些特殊的地區，要實行環境優先原則。

　　把環境準則作為經濟活動的準入條件。嚴格按照法律法規和環境標準的要求，對經濟社會發展規劃、經濟政策、建設項目等進行嚴格的環境影響評價，對環境容量不足和污染物排放超過總量控制計劃的地區，嚴格限制有污染物排放的建設項目的新建和擴建。

　　把環保要求納入生產、流通、分配、消費全過程。廣泛推行清潔生產，鼓勵節能降耗，防范和應對污染事故，構建低消耗、少污染的現代生產體系。實行有利于環境保護的流通方式，積極治理鐵路、水運等運輸污染，保障危險化學品運輸和儲存安全，限制高污染產品貿易，完善資源再生回收利用，建立清潔、安全的現代物流體系。大力倡導環境友好的消費方式，實行環境標識、環境認證、綠色采購和生產者責任延伸等制度，推行垃圾分類和消費品回收，建立綠色、節約的消費體系。

　　強化環境與經濟綜合決策機制。把環境保護前置于經濟社會發展的決策階段，在經濟決策過程中強化環境保護的把關和引導作用。從環境保護方面提出對國家和地區經濟發展戰略的重要建議。對環境有重大影響的決策，應當進行環境影響論證，必要時實行環保“一票否決”制。把環境保護作為國家宏觀經濟調控政策的主要標準和重要手段。

　　大力加強環境執法力度。依法關閉高耗能、高污染企業，對排放污染造成重大損失的企業和個人依法追究責任。圍繞水污染防治、大氣污染防治、城市環境保護、農村環境保護、生態保護、核與輻射環境安全和推動解決當前突出的環境問題等重點任務，嚴格執法。

　　創設激勵性環境保護政策。改革干部考核和任用制度，使那些在落實科學發展觀、開展環境保護方面成績突出的干部得到重用。出臺必要的環保政策和法規，把產品消費后的處置責任前移到生產者，從而激勵生產者按照環境友好的理念進行產品設計，優化生產過程。通過制定和實施環境經濟政策，引導企業走清潔生產和循環經濟之路。

　　通過調整水、電、煤等資源性產品價格促進企業采取資源節約型的生產工藝。完善環境保護模范城市、生態省(市)、生態示范區、環境友好企業、綠色學校、綠色社區等創建活動，使那些在推進經濟發展與環境保護相互融合方面取得重要進展的地區和單位獲得榮譽和實惠。同時，也要通過檢查、通報、曝光等手段使那些在環境保護方面行動不力的地方得到警醒。

　　夏光如是說 

　　缺少環保要求的經濟一定是一種粗放落后的經濟，而粗放落后的經濟是缺乏競爭力的。環境污染和生態破壞是資本的逐利動機衍生出來的后果，僅僅依靠資本(企業)的自覺行為很難糾正，必須有強有力的外部約束。金融危機的教訓告訴我們，必須加強對經濟活動的環境監管，這樣做既可以降低環境風險，也可以降低經濟風險。

　　環保要實化，就是指不但要重視環境保護的理念、口號、方針、指示、政策、要求等這些上層建筑的構建，同時必須進行體制、機制、工程、監測、監察、科研、信息等“實體性”的環保能力建設，這種“實體環保”是整個環境保護大廈的基礎和主體。

　　如果說在經濟發展的初期階段難免會付出一些環境代價的話，那么今天環境問題的程度實際上已經超出了良性債務的范圍了，形成了我國歷史上范圍最廣、程度最深、影響最大的環境污染和生態破壞，即使說我國已經出現了“環境危機”也不為過。

　　從這一投資結構中可以看出，國家安排這4萬億元資金投入，并不是為了簡單地直接刺激經濟，依靠工業企業的復蘇在短時間內迅速增加產值，以應對國際金融危機對實體經濟的影響，而是要借力打力，轉“危”為“機”，同時達到改善民生和調整結構的目的。

　　以環境監管促經濟轉型是當前環境保護工作的一個重要思路，既是新的環保增長點，也是新的經濟增長點。這次國家拉動內需的投資計劃，對環境保護是一個機遇，將對過去欠賬較多的環境基礎設施和環境監管能力建設有一個很大的提升。

　　具體來說，環境保護的立法、執法、司法都不夠有力。立法體系的最大問題是很多經濟、社會方面的法律本身沒有體現可持續發展和環境保護的理念；執法體系的最大問題是環境法律的處罰力度規定軟弱，執法手段缺乏；司法體系的最大問題是社會公眾缺乏環境權益依據，司法救助無能為力。

　　強化環境保護的國家力量是我國未來環境保護的關鍵環節，也是中央提出的“提高黨的執政能力”的組成部分。以前有學者提出“環境執政能力”、“綠色控制力”等理念，這都是環境保護國家力量的核心內容。隨著我國綜合國力不斷提高，特別是隨著經濟發展規模的擴大，應該大幅度增強環境保護的國家力量，這是我們在應對金融危機和確定環境保護長期任務時得到的重要結論。

　　環境保護可以優化經濟發展，是因為經濟活動的主體都是有很強適應能力和創新能力的群體，他們為了適應環保要求，會積極進行技術創新和制度創新，采取更好的發展方式，形成更強的經濟競爭力，這樣反過來對經濟發展有益。